Amende forfaitaire délictuelle – l’inégalité devant la Loi – analyse du Pr Bisiou

Après la parution du rapport sur l’amende forfaitaire délictuelle, le Professeur Yann Bisiou, Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles à l’université Paul Valéry de Montpellier, fournit une analyse critique de ce projet de Loi dans le dernier numéro de la revue juridique Dalloz.

La Fédération relaie cette analyse qui s’inscrit dans les positionnements pris par notre réseau sur ce thème. Vous pouvez retrouver cet article complet et ses références ci-dessous et sur le site de la revue Dalloz.

Yann Bisiou : Amende forfaitaire délictuelle : l’inégalité devant la loi 

Si certaines dispositions ont déjà suscité d’importantes critiques, la création de plusieurs amendes forfaitaires délictuelles, dont une pour réprimer l’usage de stupéfiants, mérite également que l’on s’y attarde. Le gouvernement envisage, en effet, de modifier substantiellement cette procédure d’exception créée par la loi J21² pour consacrer un dispositif confus à la constitutionnalité douteuse.

Un droit d’exception

Sous le titre « Dispositions clarifiant et étendant la procédure de l’amende forfaitaire », l’article 36 du pré-projet de loi de programmation sur la justice crée trois groupes d’amendes forfaitaires délictuelles qui viendraient s’ajouter aux deux cas déjà prévus par la loi J21 pour la conduite sans permis (C. route, art. L. 221-2) et la conduite sans assurance (C. route, art. L. 324-2)³. Plus précisément, l’amende forfaitaire délictuelle concernerait l’usage de stupéfiants (CSP, art. L. 3421-1), trois infractions relatives à la vente de boissons alcooliques aux mineurs (CSP, art. L. 3353-3), et trois infractions relatives à la carte de conducteur de transport routier : carte non conforme, n’appartenant pas au conducteur ou carte non insérée dans le chronotachygraphe du véhicule (C. transp., art. L. 3315-5).

Avec ces nouvelles infractions, l’amende forfaitaire délictuelle est aussi encourue par des personnes morales pour les infractions relatives à la carte de conducteur de transport routier et à la vente de boissons alcooliques à un mineur. Le casier judiciaire des personnes physiques comme celui des personnes morales est modifié pour permettre l’inscription des informations relatives au paiement des amendes forfaitaires ou à l’émission d’un titre exécutoire des amendes forfaitaires majorées pour les délits et les contraventions de 5^e classe. Les fiches, qui ne sont pas mentionnées au B2, sont effacées au bout de trois ans en l’absence de nouvelle sanction. Enfin, pour les infractions au code de la route, le pré-projet prévoit que les mesures administratives de rétention et de suspension du permis de conduire ou d’immobilisation et de mise en fourrière du véhicule pourront être ordonnées même si l’action publique est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire. Dans ces deux derniers cas, l’autorité administrative serait d’ailleurs dispensée d’informer le procureur de la République de la mesure.

Un dispositif confus

Loin de l’ambition de clarification affichée, le projet sème la confusion. On passera sur l’incohérence qui consiste à proposer au législateur d’étendre un dispositif qui reste purement virtuel depuis l’adoption de la loi J21. Les obstacles, tant techniques que juridiques, sont tels qu’aucun procès-verbal d’amende forfaitaire délictuelle n’a encore pu être dressé pour les infractions de conduite sans permis ou sans assurance⁴.

Au regard des principes du droit pénal, c’est l’échelle des peines qui se trouve bouleversée par cette « trouble procédure » de forfaitisation⁵. Le principe même de l’amende forfaitaire délictuelle qui ramène la pénalité des délits au niveau des contraventions est déjà discutable, mais le projet renforce encore ce travers puisque l’amende n’est pas la même selon les infractions. Si le texte est adopté en l’état, l’amende forfaitaire délictuelle couvrira un spectre qui commence à mi-chemin des contraventions de 2^e et 3^e classe et s’éteint à mi-chemin des contraventions de 4^e et 5^e classe avec trois « classes informelles » :

• Amendes forfaitaires délictuelles de première classe
300 € avec un montant minoré de 250 € et un montant majoré de 600 € pour la vente de boissons alcooliques à un mineur ou l’usage de stupéfiants par un majeur ;

• Amendes forfaitaires délictuelles de deuxième classe
500 € avec un montant minoré de 400 € et un montant majoré de 1 000 € pour conduite sans assurance ;

• Amendes forfaitaires délictuelles de troisième classe
800 € avec un montant minoré de 640 € et un montant majoré de 1 600 € pour conduite sans permis ou sans carte de conducteur pour un transport routier.

Par ailleurs, le quantum de ces amendes forfaitaires est incohérent puisqu’il ne correspond pas aux peines délictuelles encourues. L’amende forfaitaire pour la conduite sans assurance est plus lourde que celle prévue pour la vente d’alcool à un mineur alors que c’est l’inverse pour la peine délictuelle (3 750 € pour la première, contre 7 500 € pour la seconde)⁶. L’absence de carte de transport routier justifie une amende forfaitaire équivalant à celle de la conduite sans permis alors que la première est punie de six mois d’emprisonnement et 3 750 € d’amende et la seconde d’un an d’emprisonnement et 15 000 €. Le gouvernement s’est attaché, semble-t-il, à la réalité des sanctions prononcées par les tribunaux. Si tel est le cas, une réforme des peines délictuelles aurait été un préalable indispensable à toute forfaitisation.

On sera également bien incapable de déterminer les critères qui justifient ou excluent la création de ces amendes forfaitaires délictuelles. Comme ces pathologies qui profitent de l’affaiblissement du patient, l’amende forfaitaire délictuelle est une maladie opportuniste du droit pénal contemporain qui frappe un peu au hasard. C’est un dispositif choisi on ne sait par qui, sur la base d’on ne sait quel critère. La commission Guinchard, qui s’était penchée sur la forfaitisation des contraventions, avait proposé trois critères pour en déterminer le domaine : qu’il s’agisse d’une infraction « sans victime », dont les éléments constitutifs sont simples à caractériser et dont la charge symbolique est faible⁷. Pour sa part, le gouvernement avait justifié la création de la procédure d’amende forfaitaire délictuelle dans la loi J21 par le souci de rendre la justice répressive plus efficace⁸ et la nécessité de « soulager les juridictions de certains contentieux de masse »⁹, thème repris durant les « Chantiers de la justice »¹⁰. Aucun de ces critères, ou aucune combinaison de ces critères, ne se retrouve dans le pré-projet de loi de programmation.

L’usage de stupéfiants est bien un contentieux de masse, mais qu’en est-il de la vente d’alcool à un mineur ? Les infractions relatives à la carte de transport routier sont bien des infractions dont les éléments constitutifs sont simples à caractériser, mais tel n’est pas le cas pour l’usage de stupéfiants. Il faut s’assurer de la nature des produits consommés et prouver le caractère illicite de la consommation, certains usages étant légaux ou tolérés (usage de médicaments, de produits de substitution, et même usage illicite de stupéfiants à proximité d’une salle de consommation¹¹).

Quant à l’infraction de vente d’alcool au mineur, une forfaitisation paraît encore moins concevable puisque l’article L. 3353-5 du code de la santé publique dispose que « le prévenu peut prouver qu’il a été induit en erreur sur l’âge du mineur, sur la qualité ou l’âge de la personne l’accompagnant ou encore sur l’état du malade. S’il fait cette preuve, aucune peine ne lui sera applicable de ce chef ». Sauf à transformer les policiers en magistrats, on ne voit pas vraiment comment automatiser un tel contentieux.

L’extension de la forfaitisation aux faits commis en récidive

La disposition la plus confuse de ce pré-projet de loi, sur la forme comme sur le fond, reste l’extension de la procédure d’amende forfaitaire délictuelle aux faits commis en récidive pour les trois nouveaux groupes d’infractions. Il est pour le moins étrange d’écrire que « y compris en cas de récidive, l’action publique peut être éteinte dans les conditions prévues aux articles 495-17 et suivants du code de procédure pénale » quand, justement, l’article 495-17, alinéa 2, dispose que « la procédure de l’amende forfaitaire n’est pas applicable si le délit a été commis… en état de récidive légale ». Sur le fond également, comment expliquer que le législateur élargisse le domaine de l’amende forfaitaire délictuelle aux faits commis en récidive pour les trois nouveaux groupes d’infractions, mais pas pour les deux infractions déjà soumises à cette procédure ?

On sait ce qui a poussé le gouvernement à intégrer la récidive dans le champ de l’amende forfaitaire délictuelle : c’est l’impossibilité matérielle pour la police de constater la récidive sans mobiliser le procureur de la République après chaque interpellation qui explique cette extension¹². Si l’amende forfaitaire délictuelle peut être dressée même en cas de récidive, la consultation du casier judiciaire n’est plus nécessaire. Mais, dans ce cas, le problème étant le même pour la conduite sans permis ou sans assurance, on ne comprend pas pourquoi le gouvernement s’est arrêté au milieu du gué. De surcroît, en voulant régler un problème pratique d’accès au passé pénal du délinquant, il prend le risque que les nouvelles dispositions soient inconstitutionnelles.

Une constitutionnalité douteuse

Jusqu’à présent, la procédure d’amende forfaitaire délictuelle a échappé au contrôle du juge. Introduite par amendement au projet de loi J21, elle n’a pas été examinée par le Conseil d’État saisi pour avis¹³. Quant au Conseil constitutionnel, il a pris soin de souligner qu’il « ne s’est pas prononcé sur la constitutionnalité des autres dispositions que celles examinées dans la présente décision », or la saisine des parlementaires sur la loi J21 ne mentionne pas la question de l’amende forfaitaire délictuelle¹⁴. Aucune question prioritaire de constitutionnalité (QPC) n’a par ailleurs été soulevée puisqu’aucune amende forfaitaire délictuelle n’a pu être dressée. La question de la constitutionnalité de la procédure d’amende forfaitaire délictuelle reste donc entière et elle est sérieuse, tant au regard du principe d’égalité que du principe de nécessité des peines.

Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur prévoie des réponses pénales différentes à des situations différentes¹⁵. Tel était le cas, dans une certaine mesure, lorsque l’amende forfaitaire délictuelle était réservée aux primo-délinquants. En permettant de recourir à l’amende forfaitaire délictuelle même pour des faits commis en récidive, le gouvernement porte en revanche atteinte au principe d’égalité. Une telle atteinte n’est pas nécessairement inconstitutionnelle. Le Conseil constitutionnel vérifie la légitimité des motifs qui expliquent la différence de traitement et le respect égal des droits de la défense¹⁶. La Cour de cassation, pour sa part, s’assure que la différence de traitement soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit¹⁷. Or dans le pré-projet de loi, aucun motif ne vient justifier le recours à une procédure plutôt qu’à une autre. La décision, purement discrétionnaire, est laissée à l’appréciation des forces de police et de gendarmerie.

À l’occasion des débats sur la loi J21 et, aujourd’hui, du pré-projet de loi de programmation sur la justice, les gouvernements affirment que « des instructions générales précises de politique pénale du garde des Sceaux, relayées par les parquets aux forces de l’ordre » pourront permettre de déterminer des critères pour recourir à une procédure plutôt qu’à une autre¹⁸. Mais de telles instructions ne pourront fournir un motif légitime au choix d’une procédure plutôt qu’une autre.

Comme nous l’avons déjà précisé, sauf à transformer les policiers en magistrats, on ne voit pas comment des instructions du garde des sceaux pourraient permettre à un prévenu de faire la preuve qu’il a été induit en erreur sur l’âge du mineur ou de la personne l’accompagnant alors que le procureur et le juge sont tenus à l’écart. La difficulté est plus grande encore s’agissant de l’usage de stupéfiants où la réponse pénale n’est qu’une alternative à une réponse sanitaire, traitement volontaire (CSP, art. L. 3414-1), imposé par l’autorité sanitaire (CSP, art. L.3412-1) ou judiciaire (CSP, art. L. 3423-1, L. 3424-1 et L. 3425-1).

Cette prise en charge sanitaire dépend moins du produit consommé que de la nature problématique ou non de l’usage constaté. Faut-il cette fois transformer le policier en personnel de santé afin qu’il apprécie la nécessité d’une réponse sanitaire ? Quant à la prise en compte des antécédents judiciaires du délinquant pour déterminer la réponse pénale adaptée, elle pose à nouveau la question de l’accès au casier judiciaire et rend inopérante l’amende forfaitaire délictuelle. L’utilisation du TAJ ne pourrait pas non plus être envisagée sans porter atteinte à un autre principe, la présomption d’innocence, comme l’avait noté le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi J21.

Dans cet avis, le juge administratif avait d’ailleurs soulevé un autre obstacle constitutionnel, l’atteinte au principe de nécessité des peines. Contrairement à l’amende forfaitaire contraventionnelle, l’amende forfaitaire délictuelle est, dans la plupart des cas, sans rapport avec la peine délictuelle qu’elle remplace. On pouvait comprendre qu’un primo-délinquant puisse faire l’objet d’une sanction plus faible qu’un récidiviste. Mais, dès lors que l’amende forfaitaire peut aussi être appliquée à un récidiviste, peut-on admettre qu’un même fait puisse être sanctionné d’une peine d’amende de quelques centaines d’euros ou d’un emprisonnement de six mois, voire un an, accompagné d’une amende d’un montant douze à dix-huit fois plus élevé ? On est conduit, inévitablement, à s’interroger sur le caractère disproportionné de la peine délictuelle que le législateur entend conserver.

Comme le notait déjà Fabrice Gauvin à propos de la loi J21 : « Moins de dix ans après le mouvement législatif de clarification et simplification du droit, cette réforme montre un chemin contraire, ajoutant à un code de procédure pénale, lequel n’en a pas nécessairement besoin, une nouvelle procédure dont la lecture et parfois la compréhension ne sont pas évidentes »¹⁹. L’amende forfaitaire délictuelle n’est pas un progrès, c’est une régression qui dénature le fonctionnement de la procédure pénale²⁰, une solution de facilité trouvée par le législateur pour éviter d’avoir à s’interroger sur le bien-fondé de certaines infractions. Après le rendez-vous manqué de la loi J21, on peut encore espérer d’une loi de programmation de la Justice, qu’elle soit l’occasion de réfléchir à l’adaptation du droit à notre société contemporaine, y compris dans les incriminations et les sanctions qu’elle prévoit.

Amende forfaitaire – les analyses du rapport

Avant la parution de ce rapport, le Professeur Yann Bisiou était intervenu dans le cadre des « procès médiapart » le 28 mars dernier :

• Retrouver l’analyse de NORML France de ce rapport, par la plume de son directeur juridique (23 janvier)

Références de l’article :

1. CNB, Projet de loi de programmation pour la justice : un texte inacceptable pour la profession.
2. L. n° 2016-1547 de modernisation de la justice du 21^e siècle, 18 nov. 2016, JO n° 0269, 19 nov. 2016, texte n° 1.
3. M. Léna, Modernisation de la justice du 21^e : principales dispositions votées en matière pénale, AJ Pénal 2016, p.508.
4. Dalloz actualité, 26 janv. 2018, art. P. Januel .
5. F. Gauvin, Circulation routière – un an de droit pénal de la circulation routière (juin 2016 à mai 2017), Dr. pénal 2017. Chron. 7, § 15.
6. « L’infraction de conduite sans assurance entraine également la majoration de 50 % du montant de l’amende, au profit du Fonds de garantie », S. Detraz, Les dispositions pénales de la loi de modernisation de la justice du 21^e siècle, JCP 2016. 1305.
7. S. Guinchard, L’ambition raisonnée d’une justice apaisée, Doc. fr., 2008, p. 132.
8. J. Buisson, Justice du 21^e siècle : une justice répressive plus efficace !, Procédures n° 2, févr. 2017, étude 17.
9. Dalloz actualité, 25 nov. 2016, obs. E. Alain .
10. Dalloz actualité, 18 janv. 2018, obs. D. Goetz .
11. Circ. JUSD1619903C, 13 juill. 2016 de politique pénale relative à l’ouverture des premières salles de consommation à moindre risque, espace de réduction des risques par usage supervisé, BOMJ n° 2016-07 du 29 juill. 2016.
12. Y. Bisiou, Payer pour fumer, AJ pénal 2017. 486 .
13. CE, avis, 30 juill. 2015, n° 390291 sur un projet de loi portant application des mesures relatives à la Justice du 21^e siècle.
14. Cons. const. 17 nov. 2016, n° 2016-739 DC, § 100, RTD civ. 2017. 107, obs. J. Hauser .
15. V. Peltier, Non-lieu à renvoi d’une QPC sur l’amende encourue par les personnes morales, Dr. pénal 2017, n° 9, comm. 138.
16. Cons. const. 22 oct. 2009, n° 2009-590 DC, à propos de l’ordonnance pénale dans la loi HADOPI, D. 2010. 1508, obs. V. Bernaud et L. Gay ; Constitutions 2010. 293, obs. D. de Bellescize ; RSC 2010. 214, obs. B. de Lamy ; RTD com. 2009. 730, étude F. Pollaud-Dulian .
17. Crim. 28, juin 2017, n° 17-90.010, BICC 2017, n°1342 ; 14 nov. 2017, n° 17-82.435, D. 2017. 2370 ; BICC 2018, n°348.
18. Pour la loi J21, v. Ass. nat., Rapport n° 3726 sur le projet de loi de modernisation de la justice du 21^e siècle, 6 mai 2016, p. 203 ; pour le pré-projet de loi de programmation, v. Ass. nat., Compte-rendu des débats, 2^e séance du 3 avr. 2018, p. 33 et 38.
19. F. Gauvin, Un an de droit pénal de la circulation routière (juin 2016 à mai 2017), préc., § 15.
20. J.-B. Perrier, La justice pénale du XXIème siècle, Dr. pénal 2017, n° 1, étude 2.